【投書】解決農地上的違章工廠，政府面對哪些輔導與管理任務？

「農地未登記工廠」這個名詞，事實上一直以違章工廠、農地工廠、農地違規工廠、非法工廠等用詞，頻繁出現在我們日常生活中，然而，《工廠管理輔導法》 ... 政策 【投書】解決農地上的違章工廠，政府面對哪些輔導與管理任務？ 作者 閻永祺 2022-03-22 圖為彰化拆農地違章工廠。

圖片來源：網友提供 已成功複製連結 農地未登記工廠申請納管期限，已於2022年3月20日到期。

行政院蘇院長3月11日接受立委諮詢時，表示期限一到，並不會馬上下令「斷水斷電」，但呼籲工廠業者依政府鎖定的期限登記納管，往合法的方向前進。

「農地未登記工廠」這個名詞對於社會大眾而言看似陌生，事實上一直以違章工廠、農地工廠、農地違規工廠、非法工廠等用詞，頻繁出現在我們日常生活中，不僅衝擊生活環境，更影響我們的糧食安全。

《工廠管理輔導法》：未登記工廠分成四大類 自《工廠管理輔導法》（以下簡稱工輔法）於2020年3月20日正式施行後，政府便明確界定：未登記工廠中，2016年5月19日前設立的為「既有未登記工廠」，5月20日後設立的為「新增未登記工廠」，並以此為原則，搭配汙染認定與不宜設立地區之標準，擬定相關管理機制。

在此管理架構下，可將未登記工廠分成四大類： 第一類：2016年5月20日後新增的未登記工廠； 第二類：2016年5月19日前既有的未登記工廠，位於不宜設立地區； 第三類：2016年5月19日前既有的未登記工廠，非位於不宜設立地區，但非屬低污染（屬中高污染）； 第四類：既有未登記工廠，非位於不宜設立地區、屬於低汙染之臨時工廠與非臨時工廠。

未登記工廠類型。

圖片來源：作者提供。

前三大類已有相對明確之管理機制，後續關鍵在於地方政府執行能力；第四類則可透過三階段作業，向直轄市、縣市政府申辦「特定工廠登記」，取得特定工廠登記後，接續可依《工輔法》第28-10條進行變更作業，將其用地變更為「特定目的事業用地」或「特定工廠專用區」；最後，再依《工輔法》第28-11條規定，取得特定工廠登記、並完成使用地變更編定後，得依第10條第1項規定申請工廠登記。

特定工廠登記辦理時程。

圖片來源：作者提供。

然而，如此管理機制是否符合社會穩定、比例原則、公平正義等目標，進而真正解決國內未登記工廠問題？是筆者認為後續需持續關心之重點。

筆者實際參與三縣市未登記工廠清查、兩縣市工廠輔導作業、長期進行產業用地研究，嘗試從未登記工廠權利保障之必要性、特定工廠登記申辦作業之合理性、權利保障之負擔義務與保障範圍等三個面向，探討既有管理機制與未來可能出現問題，提供經濟部、內政部與地方政府參考。

圖為彰化污染控制場址。

圖片來源：彰化縣環境保護聯盟提供 未登記工廠樣態多元，「知法犯法」最不需要政府擔心？ 未登記工廠雖造成土地利用、工廠管理及公共安全等潛在問題，但在經濟產值與就業穩定上仍扮演重要角色。

工廠校正及營運調查資料顯示，2017年全國工廠共有87,137家，員工數有2,809,808位，營業收入達16兆7,108億3,351萬元。

對照行政院主計總處2016年工商服務業普查資料，全國製造業企業單位家數161,334家（場所單位167,470家)，員工數有2,963,630位，營業收入約26兆2,164億5,226萬4千元。

如將工商服務業普查與工廠校正及營運調查之落差，「初估」為未登記工廠之數值，那麼全國至少約有74,197家未登記工廠，營業收入約9兆5,056億1,875萬4千元，顯示未登記工廠在全國製造業營業收入上，占有近4成之比重（36.25%）。

目前對於未登記工廠的數量，各方仍有不同看法，主因是《工輔法》對於工廠有一定的認定標準，既有輿論多以農業及農地資源盤查資料（以下簡稱農盤資料）中「疑似」未登記工廠者進行推估、擬定相關政策，筆者認為此結果可能會產生偏誤。

一篇碩士論文《嘉義地區未登記工廠之區位特性研究》以經濟部2019年的清查結果比對農盤資料中的疑似工廠樣本，發現農盤資料至少有38.6%的樣本屬於「非工廠」，顯示農盤資料成果雖可呈現農地非農業使用情形，但可否代表未登記工廠，仍需深入討論。

根據筆者團隊現場清查統計，現調既有未登記工廠樣本之廠地面積，平均值為610.9坪，眾數99.8坪，最大值8,677.2坪，最小值45.4坪，顯示未登記工廠樣態多元，雖有大廠，但多數工廠為中小企業，且廠地面積不大。

另外，值得注意的是，樣本有顯著鄰近鄉村區與都計區之現象，而非完全鄰近交流道與工業區，且多數呈現不聚集現象。

就業情形經非正式訪談，不少是二度就業人士、需就近照顧親人，或老闆帶著家人一起勉強維持之工廠，顯示「不肖商人」與「經濟貢獻」兩極說法的形象背後，還隱含著「社會穩定」的功能。

在實際執行清查作業時，工廠負責人接受訪視時講的第一句話經常是：「我都有繳稅，為何以前不違法現在就違法？」就筆者自身參與經驗，可看出不僅有「知法犯法」的情況，亦有「知法但只能違法」或「不知法但違法」等情況。

政府在經濟貢獻與管理不彰的壓力下，只能以不違反環境汙染與生態敏感為最低原則，進而以此設計申辦特定工廠登記與用地合法等權利保障機制。

然而在此原則下，最不需要擔心的是「知法犯法」，反而是後兩種違法情況，許多工廠無法納管，必須慢慢退場。

長遠來看，不適宜之工廠退場，亦可落實產業升級，對整體產業發展來說並不是壞事，但因而產生的失業與社會動盪，則是中央與地方政府必須同步思考之處。

圖為彰化頂番婆農地上新建違章工廠。

圖片來源：地球公民基金會提供，吳其融攝 合法經營成本高，未登記工廠是「市場機制」調節下的成果 根據現場輔導經驗，符合2016年5月19前納管條件的工廠，大約有五種類型： 第一類：規模、產能、技術及工廠設備接近工業區工廠，經營穩定且持續更新設備之工廠； 第二類：規模、產能較小，具有申請特定工廠登記的意願，但對於特定工廠登記20年到期後並無明確規劃之工廠； 第三類：因近年訂單數減少，已逐漸無經營效益之工廠； 第四類：前二類工廠，但經營者無土地所有權； 第五類：前二類工廠，但對特定工廠登記制度抱觀望態度。

實際執行觀察，前兩類多屬於有能力負擔的工廠，且多請代辦以5～20萬的價格完成申辦作業，第三類無法負擔的則是自行作業或選擇退場，第四類如無法取得地主同意，也多選擇退場。

在特定工廠申辦流程中，納管作業相對簡易，且符合《工輔法》第28-8條「輔導期間免於處罰」之規定，因此多數工廠會選擇納管；但到了改善計畫階段，多數中小企業的工廠負責人在考量環保與消防需支出100～200萬的成本考量下，就會選擇退場。

申辦流程至此，開始進入考驗公部門的執行能力。

工廠改善計畫應檢附文件。

圖片來源：作者提供。

資金雄厚的中大型企業，可透過申辦作業取得合法經營，但多數中小企業則可能選擇退出市場，間接提高社會的不穩定性。

實際作業中，筆者也問過負責人，為何不乾脆進駐合法工業區？多數得到的回答是「面積太大」，或是「太貴買不起」。

根據訪價，以南部某縣市既有未登記工廠租金為例，每坪租金約85～100元，100坪租金區位較好，可到2萬元；但如果買工業區土地，不含興建費用，每坪大約要7.5～11萬，加上興建費用，每坪大約19萬。

如此顯著的價格落差，更遑論工業土地相對於6都動輒20～100萬已便宜許多，仍有業者負擔不起。

由於廠商只願／只能負擔較低的成本，加上政府管理人力不足，導致廠商將應負的內部成本外部化（汙染排放、糧食安全、農地景觀），因此出現未登記工廠，可說是忽略了國土永續治理、管理資源不足、廠商求利生存等綜合因素，僅依賴「市場機制」進行調節的必然結果。

能不能由中央立案，調節用地供需？ 重新檢視未登記工廠之數量與區位特性，市場出現這麼多「非正式」工廠，且不符傳統工業區位理論，顯示此現象已不單是土地管理問題，而是政府需重新思考工業用地的供需調節。

目前各直轄市、縣市政府已完成國土計畫，有管理單位的加工出口區、科學園區、編定工業區，實際使用現況相對完整，但對於都市計畫工業區、產業專用區、丁種建築用地的實際使用現況，多數資料並不齊全，更遑論掌握實際使用行為。

現況除加工出口區與科學園區屬於只租不售，多數是由市場機制掌控供需，當地方政府面臨產業用地不足時，只好從地價相對低廉、容易取得的農業用地下手。

如果仍採售地開發模式，筆者好奇到底何時才要處理已劃設但呈現閒置與誤用的產業用地？ 筆者認為，由於製造業生產行為不僅影響經濟發展，同時會產生環境汙染，因此工業用地應歸類為一種特殊財貨，其用地之供給，可參考科學園區與加工出口區經驗，提供可彈性組合，只租不售且可負擔的工業用地或標準廠房，調解市場供需。

近期地方新開發工業區雖已出現只租不售案例，並導入管理機制，但仍屬特例。

探究原因，主要是地方政府缺乏開發與經營經費，因此在財務壓力下，將整備好的工業用地出售，是市場機制下最合理的方案，但同時也失去了調節用地供需的手。

從長遠來看，都市製造業的型態越趨多樣化，如何因應與管理不同產業的進駐需要，將是未來更重要的挑戰。

為因應此種發展趨勢，筆者大膽提出建議：未來可由中央立案，採類似公共設施通檢的方式，進行工業用地通檢，掌握實際使用情形與未來供需狀況（目前經濟部正在盤點都市計畫工業區與丁種建築用地使用現況）；另外，除科學園區與加工出口區外，編定工業區、都市計畫工業區、丁種建築用地、產業專用區等產業用地，建議配合編列經費統一由地方管理，經濟部則是負責掌握總量、協調產業用地供需、補助開發與管理經費。

彰化鹿港頂番婆地區空拍圖，農地遍佈工廠，並有大量農地因重金屬污染而休耕。

圖片來源：彰化縣環保聯盟提供，蔡嘉陽攝 加強宣導、權責釐清：土地變更作業後的當務之急 當工廠開始進入「特定工廠登記」的三階段申辦作業時，每一階段工廠負責人都有應負擔的義務與權利保障範圍，此部份建議須加強宣導，避免產生預期落差。

從負擔義務觀點，大致可分為提供資料舉證、製作書圖文件、繳交輔導金。

以納管階段為例，工廠負責人需提供「工廠於2016年5月19日以前從事物品製造、加工事實之證明文件」，繳交2萬～10萬之納管輔導金（依廠地面積計算），無論何時遞交申請，皆需自2020年3月20日起開始計算每年規費，直至取得特定工廠登記為止。

當進入改善計畫階段，工廠負責人需提供相關改善圖說，且要有消防技師簽核之設計圖，接續則是依改善計畫圖說開始施工，完成後進入第三階段申請「特定工廠登記」。

從取得「特定工廠登記」到申請「一般工廠登記」期間，工廠負責人仍需繳納營運輔導金。

根據現場輔導經驗，製作書圖文件除了一般規費外，由於代辦水準差異過大及缺乏消防作業經驗，隱含了諸多交易成本，間接造成民怨與作業不確定性。

權利保障與範圍部分，根據《工輔法》第28-8條規定，當既有未登記工廠遞送納管文件時，即開始免於各項罰則；當取得特定工廠登記後，《工輔法》第28-9條規定，取得特定工廠登記者仍有「保障限制」，如不得變更事業主體、除繼承外不可隨意變更負責人與合夥人、不得增加廠地／廠房／建築物面積、不得轉供他人設廠等等。

因此，特登並非永久合法條款，僅是提供用地不符容許項目之工廠在20年內（2040年5月20日前）得原地經營、生產，若欲長久經營，仍需依《工輔法》第28-10條辦理土地變更。

當進入土地變更作業時，仍有諸多事宜須加強宣導、進行權責釐清。

土地作業部份，都市土地可依內政部「都市計畫取得特定工廠登記土地變更處理原則」變更為「特定工廠專用區」，非都市土地可依經濟部「特定工廠申請變更編定為特定目的事業用地審查辦法」變更編定為「特定目的事業用地」。

多數負責人對於兩者之差異仍不清楚，進而對於負擔義務與權利保障範圍有認知落差。

另外，依現有管理機制，工廠在取得「特定工廠登記」後，接續可開始申請變更為適當使用分區或變更編定作業。

該作業不僅有相關規定，且極高機率需要拆除部分已符合特定工廠登記之建築物；而變更後的土地，仍不同於既有非丁種建築用地與都市計畫工業區等合法用地。

現實參與過程中，發現中央政府、地方政府、工廠事業主體負責人、地主等關係人，對於這件事有不同的解讀。

以下依「非都市土地」與「都市土地」分別說明未來管理上面對的挑戰： 非都市土地部分，經完成工廠改善，已審查其用地、建築、消防、環保、用水等事項通過，若欲申請變更編定為特定目的事業用地，另需受面積（5公頃以下）、隔離綠帶之規定限制，並提出用地計畫（2～5公頃需另擬具開發計畫）。

都市計畫部分，根據草案規定需經都市計畫主要計畫擬定機關辦理通盤檢討後，再由申請人擬定細部計畫，並捐贈30%土地為公共設施用地，獲經同意改以繳交代金等方式回饋，並依規定設置隔離綠帶、設施或退縮建築。

由此可看出，並非所有用地皆採相同模式，主要是立基於開發規模與環境安全考量，絕對有其必要性與公平性，間接加重地方與申請人的負擔，地方政府需儘早整備此業務。

彰化農地違章工廠拆除。

圖片來源：網友提供 保障「申請人」，避免市場機制炒作工業土地 在此過程中最需要宣導的部份，是變更「非都市土地」編訂為「特定目的事業用地」一項，是由「申請人」（工廠事業主體負責人）提出，也就是特許權利是賦予申請人而非地主。

然而許多地主此時會開始抬高租金，讓申請人退場，後續再以高價出售或租給其他負責人。

事實上，根據「特登變更編定審查辦法」第12條，用地計畫經核定後如需變更內容，限於原核定變更編定之用地範圍內，檢具計畫向主管機關提出申請。

但若該事業終止、滅失，則該地目理應回復先前之土地使用編定，亦不得變更事業主體、將工廠土地及建築物全部或一部轉供他人設廠。

此部份是筆者認為中央、地方、負責人、地主四方認知差異最大的地方，也是政府立即須積極介入的部份，否則會導致後續土地炒作、產業退出、民怨四起、政策目標落差等問題。

其次，在此過程中最需要釐清的部份，則是根據目前草案，特定工廠專用區需變更主要計畫，並提送內政部審核通過後，依「都市計畫取得特定工廠登記土地變更處理原則草案」，同樣應由申請人另擬細部計畫辦理，其土地容許使用項目由《都市計畫法》授權。

由此可看出，都市土地之授權方式與非都市土地之開發許可制不同，因此是否與非都市土地之特定工廠一樣需要維持同一事業主體使用，仍需要討論關於都市計畫變更之條款設定，以及事業主管機關如何管理該事業主體土地使用行為。

另外，若該事業主體歇業，都市計畫是否應回歸原土地使用分區，或該特定工廠專用區得變更為其他工業用使用分區，也應在施行前充分討論與規劃。

此議題另外涉及未來特定工廠專用區與原有都市計畫工業區之交互關係，應避免特定工廠專用區加劇都市計畫工業區低度工業使用之情形，以管理機制使特定登記工廠協助促進都市計畫工業區之使用。

最後，在此過程中最需要管理的部份，則是上述事項同時涉及地方政府之土地主管機關及事業主管機關，兩主管機關在中央分別是內政部與經濟部，但在地方則因地域差異而有不同的機關負責（如部份縣市土地與事業都在建設處下，部份縣市則是分別由都市發展處與建設處管理），如何加強橫向溝通與釐清權責真的是當務之急。

例如，當申請人、同時是土地所有權人X歇業時，應如何在事業主管機關獲知歇業後即時通報土地主管機關？若X把工廠交給另一事業主體負責人Y，而自己並未辦理歇業，事業主管機關應如何主動查知並對該廠處分？更遑論，若X只是申請人，土地所有權則在另一位Z身上，若Z想將土地加價出售或出租給另一位負責人Y，因此透過提高租金等惡劣方式將X趕走，那《工輔法》對X是否有充足的權利保障？ 由此可知，在政府國土永續發展的前提下，大家接受了《工輔法》設定的停損點，但更重要的是如何落實管理，保障已負擔義務的工廠事業主體負責人、避免未登記工廠再度出現，而不是單純依靠民眾檢舉、任由市場機制炒作工業土地，才是中央與地方政府的重要任務。

圖為台中市大里西湖僅存少數農地旁的違章工廠。

圖片來源：地球公民基金會提供 結論與建議 目前既有未登記工廠管理機制可以解決部分問題，但從社會穩定、比例原則、公平正義等角度來看，仍有後續執行與管理時須注意的事項。

短期雖可剔除不具競爭力之工廠，但從社會穩定來說，此類工廠負責人與其家人員工將面臨生存挑戰；而從比例原則與公平正義，依特定工廠登記取得之工廠登記與完成用地變更之特定目的事業用地或特定工廠專用區，其法律定位與權利保障範圍，在實務操作上皆有產生疑慮與爭議之風險。

實務上，業者多反映當初辦理營業登記時，政府沒有說不行在這邊設廠，也沒說要辦理工廠登記，公部門則會回應民眾本來就該知道要辦理登記，我們不會主動告知。

此現象顯示如何提升政府整合管理的能量、加強民眾對工廠登記的理解與守法、提供穩定彈性可負擔的工業用地，是杜絕未登記工廠的重要任務。

（作者為國立成功大學都市計劃學系助理教授。

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