不進納管大門的萬家農地違章工廠，他們盤算什麼？ - 報導者

今年3月19日，是農地違章工廠（2016年5月20日前興建者）申請納管的最後期限。

根據2019年修訂的《工廠管理輔導法》，一旦過了大限日期卻未申請納管，將 ... 贊助深度×開放×非營利贊助訂閱深度×開放×非營利贊助訂閱深度×開放×非營利評論專題攝影多媒體議題申請納管「大限」將至不進納管大門的萬家農地違章工廠，他們盤算什麼？新北市樹林區柑園的違章工廠群聚區，遠處河岸另一頭為土城工業區。

（攝影／林彥廷）文字大小分享已複製加入書籤相關文章政經．產業3/17/2022文字林慧貞攝影林彥廷鄭宇辰設計江世民核稿／方德琳；責任編輯／張詩芸彰化產業政府國會公務員追蹤報導農地工廠新北政經．產業3/17/2022文字林慧貞攝影林彥廷鄭宇辰設計江世民核稿／方德琳；責任編輯／張詩芸彰化產業政府國會公務員追蹤報導農地工廠新北政經．產業3/17/2022文字林慧貞攝影林彥廷鄭宇辰設計江世民核稿／方德琳；責任編輯／張詩芸彰化產業政府國會公務員追蹤報導農地工廠新北今年3月19日，是農地違章工廠（2016年5月20日前興建者）申請納管的最後期限。

根據2019年修訂的《工廠管理輔導法》，一旦過了大限日期卻未申請納管，將被斷水斷電無法經營，而申請納管者將在轉型輔導下逐步成為正式合法工廠。

經濟部統計，全台約4.5萬家符合納管的違章工廠，截至11日仍有約1.3萬家未提出申請。

在納管期限已經延了兩次，經濟部斬釘截鐵表示不會再延期時，《報導者》實際走訪尚未申請的工廠主，他們為何選擇放棄？更重要的是，納管大門關閉後，糾纏台灣數十年的違章工廠問題真能迎刃而解？違章工廠申請納管期限截止前兩週，新北林口區公所擠滿了4、50名工廠主，台上的經濟發展局官員一一列出申請納管需要準備的證件、航照圖、營業證明等等，許多工廠主已經一清二楚，但散場後他們蜂擁而上團團圍住官員，你一言、我一語，共同問題都是：「我想申請納管工廠，但地主不想，該怎麼辦？」Fill1新北市政府舉辦多場未登記工廠管理與輔導說明會，希望能增加民眾辦理意願。

（攝影／鄭宇辰）未納管原因一：地主、二房東不願意，工廠主無法申請一位從事金屬零件生產的工廠主王小姐說，自己租廠房已經2、30年了，房東擔心一旦納管要繳房屋稅，「房東跟我們講納管後房屋稅要我們繳，不然就賣掉地，不租給你。

」王小姐申請納管時需填寫工廠土地面積，她詢問房東，房東竟推說不知道，「反正房東只要收到租金就好。

」眼見納管期限在即，她焦急地到說明會詢問官員，卻得不到滿意解答，官員只是請王小姐和地主再溝通，她洩氣地說，還在猶豫要不要納管，如果要申請，「可能就先隨便（在申請書上）填一個數字上去，之後再想辦法。

」根據經濟部統計，全台約4.5萬家違章工廠應申請納管，其中7千多家已申請過臨時工廠登記2010年台灣首度納管農地違章工廠，2008年3月14日以前已存在的低汙染工廠，可以補辦臨時工廠登記，2019年再度修法，不再使用「臨登」一詞，要求所有未登記工廠要申請「特定工廠登記」，而先前已取得臨登的工廠則申請轉為特登。

，這一波應納管數量約3.6萬家，到3月11日為主，2.2萬家申請納管，仍有約1.3萬家未申請（編按）因原定納管期限3月19日巧遇假日，經濟部將最後期限延至3月21日，根據經濟部中部辦公室初步盤點，約有4、5000家工廠未在截止前申請，具體數字將在月底記者會宣布。

；其中又以台中市最多，未納管工廠仍近4成、約3,900家，接著是彰化縣3,200多家，新北市2,100多家。

王小姐遭遇不是個案，不論是工廠主、相關違章工廠民間組織、代辦業者和新北市政府都表示，目前尚未申請納管工廠大多具有租賃關係。

台中市未納管的違章工廠居全台之冠。

台中市特定工廠促進會總幹事、中華民國特定工廠聯合會副祕書長賴明宏最近這兩週電話接到手軟，「幾乎每天都有人來協調租賃問題。

」他和其他縣市違章工廠業者開會時發現，如果土地、廠房是自有的，大約8、9成都申請納管了，但如果廠房或土地是租賃的就卡關重重。

有的地主擔心申請納管後，必須由申請工廠持續承租，將來無法轉租給別人，若房客倒閉或遷離，廠房就沒用了；也有地主希望合法化，讓土地能長期出租，卻礙於工廠主年事已高、改善廠房成本不划算，打算歇業而不願申請。

再者，申請納管後下一步必須花錢改善消防、廠房結構，地主和工廠主如何分攤費用也是爭議所在。

雖然經濟部曾向各地方政府行文，第一階段申請納管不需要地主同意書和租賃契約，但進到第二階段改善工廠時，根本瞞不住地主。

賴明宏坦言，協會也沒有辦法協助，必須由地主和工廠主私下協調，如果沒辦法納管，就只能歇業或遷廠了。

除此之外，讓房東不願意納管的真正關鍵原因是稅金。

代辦新北市、桃園市違章工廠合法登記的陳俊憲直言，行之已久的實況是出租土地或廠房者大多沒有繳所得稅，而且還有複雜的二房東問題。

新北一帶有許多地主先租土地給二房東，二房東蓋好鐵皮工廠後，再一間間出租，「我看過很多可憐的工廠主，想申請卻被二房東擋，二房東一度電跟工廠主收8塊錢，是台電的兩倍，有些大戶一個月收租就上千萬，都沒有繳稅，不希望浮上檯面。

」陳俊憲曾試著繞過二房東，和地主直接討論，被二房東發現後惡言相向，甚至威脅工廠主不租了，即便超過納管期限，工廠後續面臨斷水斷電和拆除，二房東也不怕，「他直接說就算不租你，還可以轉成倉庫，現在各地倉儲的需求量都很大。

」交手多次，陳俊憲只能搖搖頭，請工廠主搬家，「這情況在五股、樹林、八里、林口一帶最嚴重。

」「我們談判過好幾次，大部分都鎩羽而歸，」陳俊憲的老闆、光多科技總經理曾錦香露出苦笑表示，二房東最難破解。

早期在新北、桃園還沒發展時，二房東用一坪不到100元價格向地主租地，一簽就是10、20年，蓋好鐵皮工廠後出租，一轉手租金就暴漲到300～500元，「這種地有個特性，地主過世後分財產，土地持有者變多，不知道誰是決策者，租地的二房東反而權力變得很大，他租金也不是付給所有地主，而是幾個較有權力的地主，」曾錦香說，老一輩契約寫得不清不楚，加上持分多，後輩繼承土地也趕不走二房東。

Fill1工廠主踴躍出席新北市政府舉辦的未登記工廠管理與輔導說明會中，最多疑問的是「地主不願意納管，該怎麼辦？」（攝影／鄭宇辰）二房東的出現有其歷史脈絡，新北地主慧玲（化名）就指出，阿公那一代在新北種稻，但傳給父親後，政府在1990年代推動休耕政策1980年代，台灣人稻米消費量減少，出口又不敵其他國家低價優勢，難以外銷，於是推動「稻米生產及稻田轉作計畫」，每期每分地給予2千5百元補助。

，恰好此時工業起飛，有人以一千多坪每月10萬元上下承租土地，一租就是15年，條件是會在上面蓋廠房出租，「這筆錢對我家是天降甘霖，休耕補助根本無法過活。

」慧玲說，出租土地後家裡經濟才漸漸改善，其實也知道二房東轉租出去每個月可能收3、40萬，但老農沒有資金蓋廠房出租，也沒有能力管理工廠，這樣方式至少給了家裡固定收入。

二房東在台灣農村衰敗中崛起，如今成為這波納管政策中的阻礙，曾錦香認為，關鍵在公權力不彰，如果政府真的徹底執行2016年5月20日後興建的違章工廠斷水斷電、大力宣導未申請納管工廠也是一樣下場，二房東就比較會配合。

因為租賃而未申請納管的工廠有多少家？目前經濟部並沒有統計數字，新北市經濟發展局股長林郁芬透露，訪廠時的確很多地主不願意被納管，「很多工廠主都偷偷送件。

」經發局管地上物，只能呼籲工廠主邀請地主來聽說明會，讓地主知道納管後，未來土地變更可以獲益；但經發局只有工廠資料，發公文只能給工廠，針對地主的輔導需仰賴土管單位，目前中央的確缺少對地主的說明和釋疑。

未納管原因二：違章工廠100年才查得完，業者存僥倖心態Fill1新北市柑園區聚集許多違章工廠，是新北市政府輔導納管的重點區域。

（攝影／林彥廷）相較莫可奈何的租客，擁有土地的工廠主自主性強，也享有未來變更土地增值的利益，但政府過去的「前科」讓他們抱著僥倖心態。

「過去一直沒申請，也經營得好好的，直到這次才感覺好像真的要強力執法，」一位在新北經營機械產業20多年的違章工廠主語帶不甘地說，仍在猶豫是否申請納管，因為納管後每年都要繳輔導金，現在利潤愈來愈薄，也不曉得下一代會不會接手。

前科之一是經濟部在2014年、2019年，兩度修法延長違章工廠納管關門時間，公信力大打折扣。

第二項前科則是2019年《工輔法》修法時，以總統蔡英文首任就職時間2016年5月20日為限，在此之後的違章工廠視為新增建，無法納管，必須拆除或斷水斷電，卻始終未有效執行，違章工廠反而愈蓋愈多。

去年（2021）經濟部已提出1,640家待查處的新增建工廠清單，截至2021年12月31日，地方政府已經查處了1,443家、斷水斷電150家，但實際遠不止於此。

長期關注違章工廠的地球公民基金會設置檢舉平台，並套疊農委會「農業及農地資源盤查結果查詢圖台」資料，發現全台前六大縣市違章工廠縣市，2017年後湧出的新增建違章工廠可能高達1.6萬家。

身為常跑第一線的代辦業者，曾錦香觀察，新增建的違章工廠仍層出不窮，只要看到整地、鋪水泥，就知道要蓋工廠了，柱子撐下去，一週就蓋好，政府如果不強力執法，違建就會持續蓋下去，既有業者也會觀望政府態度。

她提到，曾有客戶申請納管還被朋友笑是冤大頭、政府根本不會抓；還有客戶申請了又撤件，他們費盡口舌勸說仍無效，因為他周遭朋友說不辦也沒事，不需要花這麼多錢。

「政府真的要執法，別讓合法申請者覺得為什麼要花這冤枉錢。

」Fill1過去政府未能有效落實法規，導致許多違章工廠對納管抱持觀望心態，外界認為需展現公權力，才能遏止新的違章工廠繼續在農地上滋長。

（攝影/林彥廷）然而第一線公務員經常面對巧婦難為無米之炊的沮喪。

地球公民基金會山林國土組研究員賴沛蓮因接獲檢舉案件頻繁，經常致電各地方政府，但80%機率找不到地方承辦人員，「有承辦抱怨平均一週要出去稽查3、4天，甚至5天，回來還要處理各種文書」，第一次工廠無人回應，就得排第二次稽查，若人力不夠，只能以「大門深鎖，無人員出入」結案，有些公務員雖然會發文勒令停業，但後續沒有人力再去稽查，根本沒辦法落實。

地球公民基金會以彰化為例，目前縣府一年約處理51件未納管管工廠，54間疑似新增建工廠，若依現有稽查量能推估，要花50年才能完成所有未納管工廠的現場稽查，若加上新增建工廠，竟要105年才查得完，公務員天天加班過勞，地方政府卻沒有增加人力，讓第一線人員揹上效率不彰的黑鍋。

過去政府公權力遭挑戰，經常以沒有人力和經費來回應，然而2019年新修法後，申請納管的違章工廠，以及已取得特定工廠登記的工廠，都必須繳交納管輔導金或營運管理金申請納管的違章工廠繳交的是納管輔導金，執行工廠改善計畫、取得特定工廠登記後，則繳交營運補導金，兩者收費一樣。

。

以彰化縣政府為例，截至2021年5月經濟部資料，共收取輔導金近4.5億，高居全台第一。

輔導金可用來增聘人力處理，但彰化縣的人力編制卻僅有10人，比違章工廠數僅有彰化縣6成5的新北市少了一倍多人力，顯然彰化縣未充分運用輔導金的優勢，看不出解決違章工廠的魄力。

彰化縣政府對此回應是，輔導金仍須編列預算，通過議會審查才能運用。

彰化縣經濟綠能發展處工業科長林其春表示，縣府處理違章工廠相關業務的編制正式人員約6人，後來又提報增加人力，目前共10人，人力還是不夠，大家都在加班，正在討論是否委外審理資料，或找已經退休的公務人員幫忙。

不過他強調彰化縣沒有效率不彰的問題，目前納管數量5,400多家是全台第一。

彰化縣議員吳韋達曾在去年12月針對輔導金質詢，當時縣府經綠處回應只有從輔導金中編列水利工程改善1億元，至於拆除費用則要回歸到縣府原先編列的拆除預算，沒有從輔導金中編列。

吳韋達辦公室指出，目前縣府收到的輔導金可能有7、8億了，但沒有提出這筆錢要怎麼用，縣府應編列更多查處人力，清查縣內所有違章工廠，特別是2016年520後新增建的工廠。

未納管原因三：改善工廠需百萬，小規模業者寧願放棄另一個讓違章工廠申卻步的原因，則是取得合法化所需的資金問題。

《報導者》走訪新北市鶯歌一處違章工廠，佔地約百坪的小鐵皮廠裡，老闆娘用水柱仔細刷洗著鋼管，在從事鋼管機械買賣30多年後，這是她最後一批訂單了。

「這兩年原料成本漲了快一半，市場競爭又激烈，納管還要花很多錢，輔導金每年2萬多，我乾脆收一收。

」她指著工廠內的加工機械表示，這些都已經找到買主了，很快就要來載走。

至於之後是否要出去找工作，她搖搖頭說，現在還不知道怎麼辦。

Fill1新北市鶯歌區合法工廠旁邊，蓋滿鐵皮搭成的的違章工廠，因納管需投入百萬成本，有工廠主索性不納管，直接結束營業。

圖為準備搬遷的廠家內部。

（攝影／林彥廷）彰化縣田園工廠創新協會理事長呂明炎在彰化從事食品業，原本的未登記工廠已經進到就地合法的最後一個階段──用地變更。

呂明炎的近3,000坪廠房已投入400、500萬改善，用地變更預估需繳納2,000多萬元回饋金《農業發展條例》第12條規定，農業用地變更非農業使用，應視其性質繳交回饋金，目的是為了反應農地價值損失、避免優良農地流失。

，不過他說彰化土地已經相對便宜，一坪約1萬元，北部一坪回饋金就要4、5萬元，對於傳統產業、下一代沒有要繼承家業的工廠而言，的確需要考慮再三。

違章工廠從納管到取得合法身分，大致經歷四個階段，每一階段都有成本。

違章工廠申請合法化增加的成本《報導者》訪談代辦業者與工廠，以500~600平方公尺廠房，建築成本約500萬元為例，列舉違章工廠合法化所需的基本花費（尚未列入廠房需拆除、與農田需保持1.5公尺隔離綠帶所需的費用）：第一階段：申請納管納管輔導金：3.5萬／年第二階段：工廠改善納管輔導金：3.5萬／年消防設備：約60萬元建築物結構安全鑑定：至少5萬廢汙水處理：至少5千元／月第三階段：申請特定工廠登記營運管理金：3.5萬／年登記規費：5千元第四階段：申請土地、建物合法補工廠建照、使用執照：至少50萬土地變更回饋金：公告地價50% 註：在取得建物、土地合法使用文件前，每年須持續繳納管輔導金或營運管理金資料來源：經濟部、工廠和代辦業者訪談以150～180坪廠房、建築成本約500萬元為例，第一階段申請納管每年就要支出3.5萬元輔導金，第二階段必須執行工廠改善計畫，起碼包括消防、環保、建築改善。

以消防來說，150坪廠房一定要有消防栓、偵煙、排煙、廣播設備、緊急發電機，至少要支付50、60萬元。

其他如廠房的建築結構安全改善和鑑定，補申請工廠建照、使用執照等等，也是不小的開銷，以10年計算，基本費用200萬起跳。

這些花費固然可觀，但最大開銷在於最後將地目從「農牧用地」，變更成可營運工廠的「特定目的事業用地」，須繳納公告地價50%回饋金，「有碰過客戶要繳3,000萬！」不過曾錦香指出，這塊土地變更後可能增值到3、4億，這樣看來繳3,000萬也非常合理，有獲益本就要繳出相對的回饋。

只是對於資金有限的小規模工廠而言，土地利益還沒看到，就得先花費200、300萬費用，也是不小的壓力。

成功大學都市計劃學系助理教授閻永祺長期研究產業用地，4年前開始參與嘉義縣市、南投縣違章工廠的清查與後續輔導工作，他發現嘉義地區的工廠規模較小，以330平方公尺（百坪）的廠房最多，許多是2～3人的家庭工廠，從事的多半是簡單低汙染的金屬加工製品業、機械設備業、木竹製品業與食品製造業居多，目前沒有申請納管的多半是規模較小、經營不佳、地主不同意納管的工廠，也只能做一天是一天，「對於因退場伴隨的社會問題，政府應有配套思考。

」Fill1新北市鶯歌區合法工廠旁的違章工廠廠區，規模僅100～200坪，因資金不足只能歇業，未來的社會問題值得關注。

圖為準備搬遷的廠家內部。

（攝影／林彥廷）納管只是起點，清查才是長期抗戰由於納管期限3月19日適逢週六，經濟部已行文給各地方政府延到3月21日，目前各地方政府都在全力衝刺。

新北市經發局從以往一天3件的申請量，到2022年開始每天高達40～60件，彰化縣也呈現翻倍的申請量，許多地方政府只要求工廠主提出納管申請書，廠房面積、用電量，甚至連身分證都可以之後再補。

經濟部規定申請後有半年補件時間，因此必須到今年9月底，才能計算出通過納管的工廠數總數。

這也意味地方政府必須在半年內先將審查資料看過一輪，先剔除掉2016年5月20日後新增建的違章工廠、中高汙染、位於特殊區域無法申請者，而確認納管申請通過的工廠，必須在2023年3月19日前提出改善計畫給地方政府審查，對已經常年加班的承辦人員而言，還有多少量能審查，備受外界質疑。

地球公民基金會研究員蔡佳昇就觀察到，有廠商把申請納管當作保護傘，甚至填載不實資料。

2021年彰化縣埔心鄉一處鑄造廠被居民檢舉後，縣府回覆表示「該廠已經申請納管」，但這家工廠明明屬於中高汙染，無法申請納管，卻謊稱是「低汙染」，以「申請中」的狀態，成為縣府稽查中高汙染工廠的漏網之魚。

去年《報導者》至彰化採訪一名中高汙染工廠時，工廠主人也大喇喇表示，「會不會被列入中高汙染工廠，就看你當時怎麼勾」，若登記的營業項目沒有勾選到中高汙染，就會被視為低汙染，納管儼然成了護身符。

Fill1全台至少有4.5萬家在農地上的違章工廠，稽查人力卻遠遠不足，是否能有效執法備受外界質疑。

（攝影／林彥廷）新北市經發局工商登記科科長吳明琪負責書面審查，她指出大約有幾種樣態會到現場稽查，一個是工廠自編門牌，跟民政單位比對後有出入，或者可能有汙染疑慮的金屬處理；第一線稽查的工業發展科科長柯天祥則表示，通常會兩人一起去，資深的帶菜鳥，傳承經驗，才能看出現場狀況，新北市稽查人員流動較低，有人年資20多年，對產業暸若指掌。

不過新北市是其中比較好的案例。

賴沛蓮透露，許多縣市政府的承辦人員直說接獲檢舉壓力很大，「有一半的人調離、請假或離職，真的是喘不過氣。

」光是審查納管工廠就讓地方政府職員忙翻天，同時未納管的違章工廠仍需清查、發公文，才能進一步斷水斷電、拆除。

地球公民基金會呼籲，在量能有限的情況下，中央和地方必須訂出優先清查的未納管工廠順序，例如曾有汙染紀錄者、面積達千坪以上、汙染風險較高者，訂定查處目標，並定期公開，供外界檢視。

閻永棋則建議，由於各地方工廠樣態不同，經濟部只需要訂出期限，設定每個縣市需要達到的清查數量，各地方政府就會動起來。

但究竟哪些工廠必須優先執行，新北和彰化縣府都表示，須等經濟部進一步發文交代優先順序，才能執行後續措施，目前未收到相關資訊。

經濟部中部辦公室科長陳幸宜則表示，目前預估最後可能有1萬家左右不會來納管，預計3月底發布盤點資訊，列出各縣市有多少未納管工廠、如何處理、優先查處順序，會盤點地方政府執法量能，但目前還無法確定優先順序。

納管只是違章工廠起點，後續清查和輔導改善才是長期抗戰。

與此同時，企圖違法偷蓋的工廠仍蠢蠢欲動，等著看政府的鞭子伸到哪裡，若政府沒有善用輔導金，增加審查和斷水斷電效率，將會讓登載不實的違章工廠持續危害農地，新增建工廠也更有恃無恐。

索引未納管原因一：地主、二房東不願意，工廠主無法申請未納管原因二：違章工廠100年才查得完，業者存僥倖心態未納管原因三：改善工廠需百萬，小規模業者寧願放棄納管只是起點，清查才是長期抗戰政經．產業3/17/2022文字林慧貞攝影林彥廷鄭宇辰設計江世民核稿／方德琳；責任編輯／張詩芸彰化產業政府國會公務員追蹤報導農地工廠新北用行動支持報導者獨立的精神，是自由思想的條件。

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